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陶思明

讀“自然保護(hù)地整合優(yōu)化進(jìn)入’深水區(qū)’，相關(guān)預(yù)案正細(xì)化完善”（《第一財經(jīng)》，2022.5.15），了解到這項工作的許多具體情況。按中辦國辦2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，自然保護(hù)地整合優(yōu)化主要在現(xiàn)有保護(hù)地體系內(nèi)部進(jìn)行，包括“整合交叉重疊的自然保護(hù)地”“歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地”，具體原則、要求、目標(biāo)等，文件中都有明確。但從《第一財經(jīng)》這篇報道看，實際工作遠(yuǎn)不止于解決不同自然保護(hù)地交叉、重疊、保護(hù)管理分割、保護(hù)地破碎和孤島化問題，還涉及到化解保護(hù)與發(fā)展的矛盾等外部性問題。報道指出：“由于涉及多方利益調(diào)整、歷史遺留問題和現(xiàn)實矛盾沖突化解，引起各方關(guān)注”，自然保護(hù)地整合優(yōu)化進(jìn)入“深水區(qū)”的“深”，也許就在這里。

體系內(nèi)部整合優(yōu)化，“按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組”“做到一個保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子”，主要是技術(shù)性問題。至于這個經(jīng)過整合的保護(hù)地是作為國家公園、自然保護(hù)區(qū)還是自然公園，遵循自然價值和保護(hù)強(qiáng)度，可能共識多于分歧。國家公園現(xiàn)在是優(yōu)質(zhì)品牌，人皆向往之。選擇主要在自然保護(hù)區(qū)和自然公園間，后者旅游正當(dāng)性高于前者，但前者具備條件的也都兼業(yè)旅游，有歷史厚重感、未來使命感、自然價值高、保護(hù)功能強(qiáng)的自然保護(hù)區(qū)，一般應(yīng)該不會尋求轉(zhuǎn)為自然公園，這是大概率。由此而體系內(nèi)部整合優(yōu)化，在落實“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求”上，應(yīng)該不會有大問題。

但整合優(yōu)化涉及到外部性問題，即借以解決與發(fā)展的矛盾沖突，促進(jìn)發(fā)展，并“為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)留出空間” ，這問題就大了。自然保護(hù)地本身是試圖解決保護(hù)與發(fā)展地域空間沖突的產(chǎn)物，世界上所有與自然生態(tài)、水土資源直接相關(guān)的人類活動，都與人的經(jīng)濟(jì)利益和精神訴求有著很好的一致性，唯有維護(hù)特定區(qū)域自然生態(tài)利益的劃區(qū)保護(hù)，與人的經(jīng)濟(jì)利益直接相反，因而也就不存在任何經(jīng)濟(jì)利益都不受影響還能一如預(yù)期實現(xiàn)保護(hù)的捷徑可循。這些年來有多少自然保護(hù)區(qū)被調(diào)整，有的面積減半，有的挪移位置，有的沒有了，原來以為自然公園多以旅游立區(qū)很有生命力，最近看到有關(guān)部門公示評審結(jié)果，調(diào)整面積的國家自然公園很多，可能的情況是調(diào)小而不是調(diào)大，或者以次充好明面上保持面積不變或有所增加，實際保護(hù)效能是弱化的。真是樹欲靜而風(fēng)不止，要想和發(fā)展沒有矛盾沖突，除非弱化保護(hù)、取消保護(hù)，也就是報道中提到的情況：“有一批國家、省市縣級自然保護(hù)地被列入撤銷名單。”

再者，就人類發(fā)展歷史和自然地理空間變化看，長期來都是強(qiáng)開發(fā)、弱保護(hù)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)技術(shù)體系更使外延擴(kuò)大式發(fā)展能力大為提升，好山好水好地方早就是人在一統(tǒng)天下，建立自然保護(hù)地以示保護(hù)才多長時間。現(xiàn)有自然保護(hù)地體系，除一些早期建立的體現(xiàn)著保護(hù)優(yōu)先精神，另有國家大政策如天然林即便不設(shè)保護(hù)地也能得到保護(hù)外，其他基本都是與開發(fā)賽跑搶救性建立的，有搶救過來的如早期為油田的黃河三角洲入?？谄瑓^(qū)，也有大打折扣的如原長江合江-雷波江段，更有搶救失敗的?？梢哉f絕大多數(shù)保護(hù)地特別是自然保護(hù)區(qū)，都是發(fā)展的剩余，地域上不是邊邊落落、零零散散，就是發(fā)展暫時不能涉足的高山峽谷、雪山冰川、荒漠大湖等，保護(hù)的同時還承擔(dān)著原有社區(qū)發(fā)展重任。在此背景下，自然保護(hù)地整合優(yōu)化還要為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)留空間，這是極其危險的。

整合優(yōu)化是建立以國家公園為主體自然保護(hù)地體系的一項基礎(chǔ)性工作，也是全面提升自然保護(hù)地保護(hù)性和保護(hù)力的一次重要實踐，其顯著特點是在“動”中“定”。保護(hù)與現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)利有矛盾沖突是事實，過去一些地方基于發(fā)展需要不斷調(diào)整甚至設(shè)想撤銷保護(hù)地（主要是自然保護(hù)區(qū)），管理部門怕調(diào)整減少保護(hù)面積或調(diào)換位置弱化保護(hù)，多主張維持現(xiàn)狀，不到被逼萬不得已一般不主動調(diào)整，借這次整合優(yōu)化之機(jī)盡可能予以解決，想來也在情理之中。但前提必須把“保護(hù)優(yōu)先”挺在最前面，使解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾有利于落實保護(hù)而非相反。為此建議：

1、在報道所稱自然保護(hù)地整合優(yōu)化的目標(biāo)中增加“強(qiáng)化保護(hù)”，并以其統(tǒng)領(lǐng)“理順關(guān)系、化解矛盾、促進(jìn)發(fā)展“，否則“化解矛盾、促進(jìn)發(fā)展”只能是保護(hù)的退讓。同時，這也有利于整合優(yōu)化從體系內(nèi)部走向外部，合乎情理的將一些“生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺的區(qū)域”連帶劃入自然保護(hù)地體系，在擴(kuò)大其體量、完善其功能上邁出新的一步。

2、在整合優(yōu)化的總體要求中增加“保護(hù)初心不動搖”，充實總體要求為“保護(hù)初心不動搖、保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變“，防止動輒以設(shè)立不科學(xué)、功能不突出、管理不落實為由撤銷保護(hù)地或降低保護(hù)強(qiáng)度。以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)為例，其保護(hù)價值、與發(fā)展協(xié)調(diào)性，都是政府和主管部門歷經(jīng)幾上幾下科學(xué)論證、充分協(xié)調(diào)后審批的，多年來投入不少管護(hù)資源，越來越有保護(hù)成效，哪能說不保護(hù)就不保護(hù)了，放棄容易收回難。

3、事實求是看保護(hù)與發(fā)展的矛盾，自然保護(hù)地大背景是經(jīng)濟(jì)、社會、自然符合生態(tài)系統(tǒng)，沒有不受人類活動影響的保護(hù)地，有些生態(tài)系統(tǒng)如河流、草原，保護(hù)對象和人類活動同體分布，能預(yù)防新的開發(fā)破壞、減輕既有活動壓力就是保護(hù)，如果也強(qiáng)調(diào)保護(hù)與發(fā)展不交叉重疊，那就只能退出保護(hù)。從保護(hù)地中調(diào)出一些典型經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展區(qū)域是必要的，但沒有必要在很早就有人的區(qū)域不惜代價創(chuàng)建無人區(qū)，和保護(hù)一致性比較好甚至支持某些特定保護(hù)的傳統(tǒng)村落、農(nóng)田、文物古跡等，人與自然共存有歷史且現(xiàn)狀也不錯的，不一定都要調(diào)出。